為整治PPP行業(yè)內(nèi)的亂象，2017年11月16日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號)，要求各級財(cái)政部門組織在2018年3月31日前開展項(xiàng)目管理庫入庫項(xiàng)目集中清理工作。2018年4月28日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》(財(cái)金〔2018〕54號)，對核查存在問題的173個示范項(xiàng)目分類進(jìn)行處置。隨后，財(cái)政部PPP中心又發(fā)布通知，將對財(cái)政承受能力已超過10%上限的地區(qū)暫停新項(xiàng)目入庫(包括管理庫和儲備清單)發(fā)布，并建議各省廳暫緩對此類地區(qū)的新項(xiàng)目入庫審核。這一輪輪的整治雖然切實(shí)起到了優(yōu)化入庫項(xiàng)目質(zhì)量，減輕地方政府或有債務(wù)負(fù)擔(dān)的作用，但無法回避的是，也令社會資本方企業(yè)的融資難問題雪上加霜，乃至迅速惡化。整體來看，我們認(rèn)為在ppp項(xiàng)目庫清理與其他金融調(diào)控手段的綜合配合下，或?qū)κ袌鲋械纳鐣Y本方企業(yè)造成以下五項(xiàng)重大影響。

　　一、什么是授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)

　　授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)系北京市首創(chuàng)，2016年4月20日，北京市交通委員會代表北京市政府與京投公司正式簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》(以下簡稱“協(xié)議”)標(biāo)志著北京市軌道交通投融資體制機(jī)制進(jìn)入了授權(quán)經(jīng)營模式的新階段。該《協(xié)議》首次創(chuàng)造性的提出授權(quán)(Authorize)-建設(shè)(Build)-運(yùn)營(Operate)的ABO模式，由市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場主體資源，提供北京市軌道交通項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營等整體服務(wù)。政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)，同時支付經(jīng)京投公司授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。

　　授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)是政府和社會資本合作模式(PPP)嗎?筆者認(rèn)為不是，首先授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)強(qiáng)調(diào)政府對公共融資及管理平臺的“授權(quán)”，屬于公對公合作，非公私合作特許經(jīng)營。其次由于是直接授權(quán)公司經(jīng)營，并未走相應(yīng)的競爭性程序，不符合政府和社會資本合作需要通過競爭性程序選擇社會資本的要求，因此可將其歸類為“公建公營”。

　　既然授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)是提供服務(wù)，其是否違反財(cái)政部50號和87號文關(guān)于購買服務(wù)違規(guī)融資的規(guī)定呢?筆者認(rèn)為其并未違反財(cái)政部關(guān)于采用購買服務(wù)違規(guī)融資的相關(guān)規(guī)定，87號文中闡述的購買服務(wù)違規(guī)融資是將若干工程領(lǐng)域的項(xiàng)目等同于采購提供相關(guān)服務(wù)，通過購買服務(wù)的方式實(shí)施項(xiàng)目，即把工程等同于項(xiàng)目，此外，購買服務(wù)違規(guī)融資對應(yīng)的項(xiàng)目絕大部分為公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，幾乎不具備相關(guān)的運(yùn)營屬性。而授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)是提供一系列投資、建設(shè)、運(yùn)營的服務(wù)，完成上述服務(wù)內(nèi)容，需實(shí)施若干個項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資(購買服務(wù)的違規(guī)融資在金融機(jī)構(gòu)眼中其仍是項(xiàng)目不是提供所謂的服務(wù)，按照項(xiàng)目融資流程進(jìn)行審批)，即在服務(wù)目標(biāo)項(xiàng)下的項(xiàng)目，本質(zhì)是項(xiàng)目融資，符合銀行授信管理的要求。同時授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)實(shí)施的項(xiàng)目是具備一定的運(yùn)營屬性，符合經(jīng)營特征，跟目前絕大多數(shù)被當(dāng)成“服務(wù)”的項(xiàng)目是有一定區(qū)別的。

　　二、授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)對城投轉(zhuǎn)型的影響

　　在全國人大財(cái)經(jīng)委于2017年6月23日向全國人大常委會匯報(bào)《關(guān)于2016年中央決算草案審查結(jié)果的報(bào)告》中提出國務(wù)院有關(guān)部門要抓緊制定剝離融資平臺公司融資功能的具體辦法，積極推動地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型。在城投市場化轉(zhuǎn)型過程中，對已形成的公益性項(xiàng)目或公益性資產(chǎn)，政府應(yīng)履行配置資產(chǎn)、授予特許經(jīng)營權(quán)、支付政府購買服務(wù)及財(cái)政補(bǔ)貼資金或補(bǔ)簽相關(guān)合同、協(xié)議以 “消化”歷史欠賬之外，對與政府劃清債務(wù)界線的城投公司如何市場化經(jīng)營更是重中之重，而授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)模式筆者認(rèn)為是城投市場化轉(zhuǎn)型的重要舉措，通過城投多年的基建領(lǐng)域運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，通過提出城市發(fā)展所需完善的相關(guān)功能，設(shè)定相關(guān)目標(biāo)，提出系統(tǒng)化解決方案(提供的服務(wù)內(nèi)容)，并結(jié)合自身經(jīng)驗(yàn)，通過實(shí)施若干項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)上述服務(wù)目標(biāo)，完成項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投資運(yùn)營及配套政策，由轉(zhuǎn)型后的城投做一攬子投融資服務(wù)并收取授權(quán)經(jīng)營費(fèi)，此種方式能通過貸款招標(biāo)獲得銀行提供的近1300億元授信支持，也從融資可操作性上得以確認(rèn)，是城投轉(zhuǎn)型過程中逐步進(jìn)行市場化運(yùn)作的基礎(chǔ)，可在一定領(lǐng)域得以推廣實(shí)施。

　　三、授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)對PPP推廣的影響

　　筆者不得不承認(rèn)授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)的推廣確實(shí)存在與民爭利的問題，對政府在推出項(xiàng)目時是采用政府與社會資本合作模式(PPP)還是采用授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)需作取舍，具體采用哪種形式，筆者建議若本級城投公司具備相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)及人才儲備，不是純?nèi)谫Y平臺，政府推出的項(xiàng)目具備“大基建、小運(yùn)營”的特點(diǎn)(如軌道交通、城際鐵路、高速公路等)，對社會資本吸引力有限，建議采用授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)實(shí)施操作，在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營階段，通過股權(quán)合作等方式吸引社會資本投資，提升運(yùn)營效率。即使采用授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)，政府在支付授權(quán)經(jīng)營費(fèi)時，應(yīng)參照PPP項(xiàng)目中對社會資本進(jìn)行績效考核的要求對授權(quán)經(jīng)營單位進(jìn)行考核，提升其運(yùn)營效率。而對于通過運(yùn)營可以實(shí)現(xiàn)投資的部分收回(政府適當(dāng)缺口補(bǔ)貼)以及公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府與社會資本合作模式(PPP)無疑仍是最好的選擇。

　　四、授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)推廣的注意事項(xiàng)

　　(一)要充分評估屬地城投公司的經(jīng)營管理能力

　　能否推廣授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)的關(guān)鍵在于屬地城投公司的實(shí)力，這種實(shí)力是建立在城投公司充當(dāng)本級政府融資平臺公司時逐步建立起來的，是僅僅就是融資平臺借了錢就轉(zhuǎn)到財(cái)政使用或按照政府資金和項(xiàng)目管理模式實(shí)施，公司本身就是蓋章簽字還是真真正正地在替政府融資做項(xiàng)目時就充分建立了經(jīng)營管理團(tuán)隊(duì)，具備基建項(xiàng)目的專業(yè)化人才和經(jīng)驗(yàn)，一旦政府授權(quán)經(jīng)營時，能夠獨(dú)立進(jìn)行運(yùn)作，這是政府評估屬地城投公司能否像真正社會資本一樣具備投資經(jīng)營能力的關(guān)鍵所在，而不能一味地將純?nèi)谫Y平臺公司“推上前線”。

　　(二)要對政府推出的項(xiàng)目情況進(jìn)行充分論證

　　若政府已習(xí)慣被財(cái)政部87號文叫停的購買服務(wù)操作模式，一味地將所有項(xiàng)目均授權(quán)屬地城投公司運(yùn)作，這顯然是不合適的。最重要的是依據(jù)項(xiàng)目特征對操作模式進(jìn)行合理判斷，對于屬于強(qiáng)制ppp模式識別類型項(xiàng)目(污水處理、垃圾處理)以及具備通過與社會資本合作能夠明顯提升建設(shè)運(yùn)營效率，市場化程度相對較高的項(xiàng)目，建議仍以政府和社會資本合作模式操作。對于基建投資規(guī)模較大，通過運(yùn)營及財(cái)政可承受范圍內(nèi)的適當(dāng)補(bǔ)貼無法完成投資回收或無法通過運(yùn)營績效的提升改善投資經(jīng)營的，可進(jìn)行授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)的識別論證，之后再進(jìn)行操作實(shí)施。

　　(三)要充分借鑒政府與社會資本合作模式的相關(guān)程序

　　即使可以操作授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)，也要完善相關(guān)流程，可以借鑒政府與社會資本合作模式的相關(guān)程序，如在授權(quán)經(jīng)營費(fèi)用上，要充分考慮本級財(cái)政的可承受能力，不可像政府購買服務(wù)違規(guī)融資一樣，超財(cái)政承受能力上馬項(xiàng)目，大肆增加城投公司舉債規(guī)模。對授權(quán)經(jīng)營效果要進(jìn)行績效考核及定期評估，對運(yùn)營效果不佳的授權(quán)經(jīng)營項(xiàng)目，要通過多種方式進(jìn)行改善，不排除進(jìn)行城投公司層面的股權(quán)合作，吸引社會資本投資，提升運(yùn)營效率。

　　(四)要防止以授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)違規(guī)融資，變相增加政府性債務(wù)

　　授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)雖然是城投轉(zhuǎn)型過程的重要舉措，但其不是萬能的，不是政府變相融資的新手段，更不是現(xiàn)有違規(guī)融資整改的方向。筆者認(rèn)為城投公司利用授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)融資是為實(shí)現(xiàn)政府授權(quán)經(jīng)營目的通過市場化方式融資建設(shè)的手段之一，在滿足城投公司市場化融資的基本條件的基礎(chǔ)上，其授權(quán)經(jīng)營費(fèi)應(yīng)該作為政府對授權(quán)主體經(jīng)營行為的調(diào)節(jié)性支出責(zé)任，是根據(jù)其經(jīng)營情況的變化逐年調(diào)節(jié)的，不是一種確定性的支出責(zé)任，因此不宜像購買服務(wù)列入支出責(zé)任一樣作為無彈性支出責(zé)任，其融資行為政府也不應(yīng)已其他形式進(jìn)行擔(dān)?；蚨档?。因此地方政府不要將授權(quán)經(jīng)營作為像購買服務(wù)一樣進(jìn)行違規(guī)舉債的方式及借口。

　　綜上，授權(quán)經(jīng)營模式(ABO)到底是地方政府繼購買服務(wù)之后再次創(chuàng)新違規(guī)融資方式的救命稻草，還是擋在政府和社會資本面前的洪水猛獸，就看是如何利用這一創(chuàng)新方式進(jìn)行操作實(shí)施了，但其作為城投市場化轉(zhuǎn)型的重要方式和手段是毋庸置疑的，值得廣大的城投公司進(jìn)一步思考。

　　提前做好業(yè)務(wù)的調(diào)整和清理工作，搶在政策沖擊之前做好防御體系，以保證自身能夠持續(xù)、健康地發(fā)展。